Запропонований вам матеріал датується ще 2007 роком. Проте, на наш погляд, він є корисним і актуальним на сьогоднішній день.
(Начало)
Закон Украины от 28.02.1991 г. № 796-ХII “О статусе и социальной защите граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы” в редакции от 19.12.1991 г. № 2001-ХII (далее - “чернобыльский” Закон № 796) является той “каплей воды”, в которой отражается “океан” украинского “правового государства”. Кавычки в последнем случае можно понимать двояко. В первом варианте - как точную цитату та ст. 1 Конституции Украины (“Украина - суверенное и независимое, демократическое, правовое государство”). Во втором варианте - горькую иронию (ирония от греч. eironeia- тонкая, насмешка). Ирония понимается и как стилистический прием контраста видимого и скрытого смысла высказывания, создающий эффект насмешки, чаще всего - заведомое несоответствие положительного значения и отрицательного подтекста*.
Об иронии мы заговорили не случайно. Когда изучаешь многострадальный “чернобыльский” Закон № 796 и сопутствующее ему законодательство, то появляется ощущение иронии, то бишь насмешки над всеми, кого с апреля 1986-го в народе кратко окрестили “чернобыльцами”.
Видимо и сами “чернобыльцы” ощущают горькую иронию, когда читают “свой” закон и сопутствующее ему законодательство. И эта горечь настолько невыносима, что они вынуждены прибегать к различным акциям протеста. Последняя из таких акций прошла в конце марта текущего года. Двенадцать инвалидов-ликвидаторов аварии на Чернобыльской АЭС объявили бессрочную голодовку перед Донецким областным управлением Пенсионного фонда Украины. Они требовали выполнения норм Закона Украины № 796 с изменениями, внесенными Законом Украины от 05.10.2006 г. № 231-V “О внесении изменений в Закон Украины “О статусе и социальной защите граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы” в части перерасчетов ранее назначенных пенсий по инвалидности, то есть требовали привести размер выплат в соответствие с прожиточным минимумом для нетрудоспособных лиц.
В нынешней напряженной политической обстановке к голодающим вынужден был приехать министр труда и социальной политики Украины Михаил Папиев. Он пообещал разобраться в проблемах “чернобыльцев”.
Чем завершится разбирательство министра, - рим. Однако, как показывает практика, оптимистические ожидания в данном случае едва ли уместны. Это только в нем Риме могли жить по принципу “закон суров, но он закон”. В Украине жизнь по несколько иному принципу: “Закон, что дышло, - куда повернули, туда и вышло”.
Попробуем и мы разобраться в данном конфликте “чернобыльцев” и украинских властей.
Косметические изменения
Как мы помним, голодающие в Донецке “чернобыльцы” в своих требованиях ссылались на Закон № 231. Для простоты понимания мы разделим внесенные изменения на две группы. К первой отнесем те из них, которые сделаны с чисто редакционными целями либо ради упреждения неизбежных изменений после переименования министерств и других органов власти. Это косметические изменения, практически не влияющие на жизнь самих “чернобыльцев ”.
Ко второй группе отнесем те изменения, от которых многое зависит в судьбе “чернобыльцев”.
В качестве примера изменений, включенных нами в первую группу, рассмотрим п. 1 Закона № 231. В части 5 ст. 2 Закона № 796 слова “Академии наук Украины, Министерства охраны здоровья Украины, Министерства по делам защиты населения от последствий аварии на Чернобыльской АЭС Украины, Министерства сельского хозяйства Украины, Министерства охраны окружающей природной среды Украины, Государственного комитета Украины по гидрометеорологии” заменены словами “Национальной Академии наук Украины, специально уполномоченных центральных органов исполнительной власти в сфере охраны здоровья, по вопросам ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы, аграрной политики, охраны окружающей природной среды”.
Для того чтобы понять смысл ч. 5 ст. 2 Закона № 796, нам придется обратиться к ч. 1 ст. 2 этого Закона. В ней сказано следующее: “В зависимости от ландшафтных и геохимических особенностей грунтов, меры превышения естественного доаварийного уровня накопления радионуклидов в окружающей среде, связанных с ними степеней возможного негативного влияния на здоровье населения, требований по осуществлению радиационной защиты населения и иных социальных мероприятий, с учетом общих производственных и социально-бытовых отношений, территория, получившая радиоактивное загрязнение вследствие Чернобыльской катастрофы, разделяется на зоны”.
А часть 5 ст. 2 Закона № 796 уточняет: “Границы этих зон устанавливаются и пересматриваются Кабинетом Министров Украины на основе экспертных выводов Национальной комиссии радиационной защиты населения Украины, Национальной Академии наук Украины, специально уполномоченных центральных органов исполнительной власти в сфере охраны здоровья, по вопросам ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы, аграрной политики, охраны окружающей природной среды по предложению областных Советов и утверждаются Верховным Советом Украины”.
Как видим, данное изменение, внесенное п. 1 Закона № 231 в ч. 5 ст. 2 Закона № 796, ничего не изменило по сути. Просто законодатель, понимая, что трудно своевременно реагировать на бесконечные изменения в структуре и названиях центральных органов исполнительной власти, решил применить “резиновую” формулировку (максимально обобщенную).
Что ж, вполне здравомыслящий подход. Хотя, не безупречный. Теперь всякий раз придется выяснять, какой из центральных органов “специально уполномочен” решать те или иные вопросы на тот или иной момент времени.
Подробности косметических изменений
Ради экономии места мы не будем далее столь подробно разбирать каждое изменение, внесенное Законом № 231 в Закон № 796. В то же время, умолчать о них мы тоже не можем. Поэтому приведем их в кратком изложении, при минимуме комментариев.
В части 4 ст. 15 Закона № 796 слова “местными Советами народных депутатов на этих территориях” заменены словами “органами местного самоуправления”. В этой статье речь идет об основаниях для определения статуса граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы. Такими основаниями являются различные справки. Например, “выдача справок о периоде работы (службы) по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, а также на территориях радиоактивного загрязнения, о заработной плате за этот период осуществляется предприятиями, учреждениями и организациями (военкоматами), а о периоде проживания на территории радиоактивного загрязнения, эвакуацию, отселение, самостоятельное переселение - органами местного самоуправления” (ч. 4 ст. 15 Закона № 796).
В части 3 ст. 16 того же Закона слова “Государственного управления, исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов. Органы государственной администрации” заменены словами “исполнительной власти, местные государственные администрации, органы местного самоуправления”. В данном случае указаны те органы государственной власти, которые обязаны передавать в Государственный реестр Украины информацию о лицах, относящихся к участникам ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, потерпевших от этой аварии, либо о детях, потерпевших от этой же аварии.
7 ст. 16 Закона № 796 получила новую редакцию: “Положение об организации и функционировании Государственного реестра Украины специально центральными органами исполнительной власти в сфере охраны по вопросам ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы и утверждается Кабинетом Министров Украины”. Новая редакция ч. 7 ст. 16 понадобилась лишь затем, чтобы убрать из текста упраздненного Миинистерства Украины по делам защиты населения от последствий Чернобыльской АЭС.
В первом предложении ч. 1 ст. 17 Закона № 796 слова “Министерство охраны здоровья Украины, Министерство социального обеспечения Украины, министерство народного образования Украины, государственные, общественные организации, исполнительные комитеты Советов народных депутатов” заменены словами “специально уполномоченные органы исполнительной власти в сфере охраны здоровья, труда и социальной политики, образования и науки, по вопросам ликвидации Чернобыльской катастрофы, местные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, общественные организации”. Все они “организовывают ежегодное медицинское обследование (диспансеризацию), санаторно-курортное лечение всех лиц, пострадавших от последствий Чернобыльской катастрофы, внедряют систему радиационно-экологического, медико-генетического, медико-демографического мониторинга на территории Украины”. Короче говоря, в основном, этим занимаются те же органы, что занимались и только изменившие свои названия за последние годы.
В статье 18 Закона № 796 слова “Министерства охраны здоровья” заменены словами “специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти в сфере охраны здоровья”. Как говорится, тот же шарик, только в профиль. Из той же серии изменения в п. 12 ч. 1 ст. 30 Закона (вместо слов “местными Советами народных депутатов” - “органами местного самоуправления”), в первом предложении первого абзаца п. 2 ст. 32 (слова “исполнительных комитетов областных Советов народных депутатов”, “исполнительными комитетами местных Советов народных депутатов” заменены соответственно словами “областных государственных администраций”, “местными государственными администрациями, исполнительными органами советов”), во втором абзаце п. 2 ст. 32 (слова “исполнительных комитетах городских, районных Советов народных депутатов” заменены словами “районных государственных администрациях, исполнительный органах советов”), в пятом абзаце п. 2 ст. 32 (слова “Местные Советы народных депутатов” заменены словами “Органы местного самоуправления”), в первом абзаце п. 3 ст. 32 (слова “исполнительных комитетов областных Советов народных депутатов, исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов” заменены словами “областных государственных администраций, местных государственных администраций, исполнительные органы советов”), в четвертом п. 3 ст. 32 (слова “Исполнительные Советов народных депутатов, предприятия, учреждения, организации, колхозы” заменены словами “Местные государственные администрации, исполнительные советов, предприятия, учреждения, организации, коллективные сельскохозяйственные предприятия”), в пятом абзаце п. 3 ст. 32 (слова “областным Советам народных депутатов” заменены словами “Совета министров Автономной Республики Крым, областным, Киевской и Севастопольской городским государственным администрациям”), во втором предложении первого абзаца п. 4 ст. 32 (слова “исполнительными комитетами местных Советов народных депутатов” заменены словами “Советом министров Автономной Республики Крым, областными, Киевской и Севастопольской городскими государственными администрациями”), предложении второго п. 4 ст. 32 (слова “областными Советами народных депутатов” заменены словами “Советом министров Автономной Республики Крым, областными” Киевской и Севастопольской городскими государственными администрациями”).
Остается лишь сказать, что в обширной ст. 32 Закона № 796 речь идет об обеспечении граждан, эвакуированных, отселенных (отселяющихся) либо самостоятельно переселившихся (переселяющихся), жилыми помещениями.
Аналогичные изменения внесены и в последующие статьи Закона № 796. В частности, во второе предложение ч. 1 ст. 34 (слова “исполнительными комитетами местных Советов народных депутатов” заменены словами “местными государственными администрациями, исполнительными органами советов”), в п. 4 ч. 1 ст. 35 (слова “Советов народных депутатов” заменены словом “советов”), в первое предложение первого абзаца п. 6 ч. 1 ст. 36 (слова “местными Советами народных депутатов” заменены словами “местными государственными администрациями, исполнительными органами советов”), в первое предложение ч. 3 ст. 37 (слова “местными органами государственной администрации либо исполнительными комитетами городских Советов народных депутатов” заменены словами “местными государственными администрациями либо исполнительными органами советов”), в первый абзац п. 4 ст. 65 (слова “Министерством по делам защиты населения от последствий аварии на Чернобыльской АЭС, Советом Министров Республики Крым” заменены с ловами “специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти, Советом министров Автономной Республики Крым”).
Существенные изменения
Первый абзац п. 11 ст. 20 Закона № 796 получил новую редакцию: “50-процентная скидка платы за пользование жильем (квартирной платы, платы за содержание домов), коммунальными услугами (газ, электрическая и тепловая энергия, водоснабжение, водоотведение и иные услуги) в пределах средних норм потребления, предусмотренных законом, телефоном (абонентная плата, оплата услуг электросвязи за местные телефонные разговоры с квартирных телефонов при посекундном учете их длительности). Указанные в настоящем пункте льготы предоставляются также членам семей граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы, проживающих в жилых домах (квартирах) всех форм собственности, в пределах норм, предусмотренных законом. К членам семьи граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы, относятся: жена (муж), несовершеннолетние дети, нетрудоспособные родители, лицо, проживающее вместе с пострадавшим вследствие Чернобыльской катастрофы лицом - инвалидом I группы и присматривающее за ним, при условии что это лицо не пребывает в браке; лицо, находящееся под опекой либо попечительством гражданина, имеющего право на льготы, и проживающее вместе с ним”.
В статье 20 Закона № 796 изложены компенсации и льготы гражданам, отнесенным к первой категории пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы. Новая редакция п. 11 ст. 20 расширила круг лиц, которые могут пользоваться указанными льготами. В предыдущей редакции к таковым относились лишь жена (муж) и несовершеннолетние дети.
В обновленной редакции теперь предстает и п. 1 ст. 56 Закона № 796: “Время работы, службы (в том числе государственной) по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС в зоне отчуждения засчитывается в стаж работы, стаж государственной службы, выслугу лет, дающей право на пенсию по выслуге лет в соответствии с Законом Украины “О пенсионном обеспечении лиц, уволенных с военной службы, и некоторых иных лиц”: до 1 января 1988 года - в тройном, а с января 1988 года до 1 января 1993 года - в полуторном размере (в том числе по списку № 1). С 1 января 1993 года и в последующие годы льготы по исчислению стажа работы в зоне отчуждения определяются Кабинетом Министров Украины”.
Здесь новшество только в том, что все виды стажа должны определяться в соответствии с Законом Украины от 09.04.1992 г. № 2262-ХII “О пенсионном обеспечении лиц, уволенных с военной службы, и некоторых иных лиц” (ранее он имел следующее название “О пенсионном обеспечении военнослужащих, лиц руководящего и рядового состава органов внутренних дел и некоторых иных лиц”, название изменено Законом Украины от 04.04.2006 г. № 3591-IV “О внесении изменений в некоторые законы Украины по вопросам пенсионного обеспечения и социальной защиты военнослужащих”).
Новую редакцию получила и ст. 57 Закона № 796, имеющая название “Льготы по исчислению среднемесячного заработка”:
“Исчисление среднемесячного заработка осуществляется в соответствии с Законом Украины “Об общеобязательном государственном пенсионном страховании”.
В случае исчисления пенсии в соответствии с частью второй статьи 27 Закона Украины “Об общеобязательном государственном пенсионном страховании” по желанию обратившегося за пенсией среднемесячный фактический заработок для начисления пенсии может определяться за любые 12 месяцев подряд работы на территориях радиоактивного загрязнения.
Если лицо, обратившееся за пенсией, проработало на территориях радиоактивного загрязнения:
менее 12 месяцев, - среднемесячный заработок определяется путем деления общей суммы заработка за календарные месяцы работы на количество этих месяцев;
не менее 30 календарных дней в двух месяцах, - среднемесячный заработок определяется за любые фактически отработанные 30 календарных дней работы;
меньше месяца, - среднемесячный заработок определяется за этот календарный месяц с прибавлением заработка на основной работе.
Порядок исчисления среднемесячного заработка для назначения пенсии по инвалидности, наступившей вследствие увечья или заболевания, и пенсии в связи с потерей кормильца вследствие Чернобыльской катастрофы, назначенной в соответствии со статьей 54 настоящего Закона, определяется Кабинетом Министров Украины.
Лицам, которые принимали участие в ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС в 1986 году, а также в эвакуации населения на добровольной бесплатной основе и стали инвалидами вследствие Чернобыльской катастрофы, что подтверждено соответствующими документами, пенсия по инвалидности по их желанию начисляется из пятикратного размера минимальной заработной платы, установленного во время их пребывания в зоне отчуждения”.
Частью первой ст. 57 законодатель отсылает к Закону Украины от 09.07.2003 г. № 1058-IV “Об общеобязательном государственном пенсионном страховании” (далее - Закон № 1058). В нем глава VI “Порядок определения заработной платы (дохода) для начисления пенсий в солидарной системе. Назначение, перерасчет и выплата пенсии” посвящена интересующему нас вопросу. К сожалению, комментирование многих статей этой главы по объему может перекрыть в несколько раз всю настоящую публикацию. Поэтому нам придется ограничиться констатацией этого факта.
Часть 2 ст. 27 Законам 1058 разрешает застрахованному лицу часть размера пенсии по возрасту за период страхового стажа, приобретенного до дня вступления в силу Закона № 1058 (вступил в силу 1 января 2004 года), определять в соответствии с ранее действующим законодательством. Вторую часть размера пенсии за период страхового стажа, приобретенного после вступления в силу Закона № 1058, - в соответствии с ним. Как водится, во втором абзаце ч. 2 ст. 27 Закона № 1058 изложены определенные ограничения. Так, часть размера пенсии по возрасту, начисленная по действующему ранее законодательству, не должна превышать максимальных размеров пенсий, определенных законом для соответствующих категорий пенсионеров. Она также не может быть ниже размера трудовой пенсии по возрасту с учетом целевой денежной помощи на проживание, которые действовали на день вступления в силу Закона № 1058 (т. е. на 1 января 2004 года).
Часть 3 ст. 59 Закона № 796 дополнена словами “который был установлен во время их пребывания в зоне отчуждения”. В целом, эта часть теперь звучит так: “Лицам, которые принимали участие в ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы во время прохождения действительной военной службы и вследствие чего стали инвалидами, пенсия по инвалидности начисляется в соответствии с настоящим Законом либо по желанию этих лиц в пятикратном размере минимальной заработной платы, установленного во время их пребывания в зоне отчуждения”.
Похоже, законодатель отсылает нас к нормативным древностям времен Советского Союза. Постановлением ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 12.12.1972 г. № 842 была введена минимальная заработная плата в размере 70 рублей в месяц, которая просуществовала в стране, в том числе и в Украине, до середины 1991 года, когда вступил в силу Закон Украинской ССР № 1306-ХII “О подоходном налоге с граждан Украины, иностранных граждан и лиц без гражданства”. Следовательно, размер минимальной заработной платы в 1986 - 1991 годах равнялся 70 рублям и его-то предлагается увеличивать в пять раз (до 350) для начисления пенсии по инвалидности.
Статья 67 “Порядок повышения размера доплат, пенсий и компенсаций, предусмотренных настоящим Законом” Закона № 796 дополнена второй и третьей частями:
“Кроме индексации пенсии, осуществляемой в соответствии с законодательством об индексации денежных доходов населения, в случае если величина средней заработной платы в Украине по данным специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти в отрасли статистики за минувший год возросла, с 1 марта текущего года размер пенсии повышается в порядке, установленном частью второй статьи 42 Закона Украины “Об общеобязательном государственном пенсионном страховании”.
“В случае увеличения размера прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность, определенного законом повышается размер пенсии, определенный в соответствии со статьей 54 настоящего Закона, а также размер дополнительной пенсии за вред, причиненный здоровью, лицам, отнесенным к категориям 1, 2, 3, 4, размер ежемесячной компенсации семьям за потерю кормильца вследствие Чернобыльской катастрофы. Перерасчет пенсии осуществляется со дня установления нового размера прожиточного минимума”.
Для понимания смысла всей ст. 67 приведем и ее ч. 1: “Конкретные размеры всех доплат, пенсий и компенсаций повышаются Кабинетом Министров Украины в соответствии с изменениями индекса стоимости жизни и увеличения минимальной заработной платы”.
Судя по всему, именно эти две новые части в ст. 67 и привели в движение “чернобыльцев” в Донецке. Но об этом мы поговорим в следующей главке. А настоящую главку мы закончим последним дополнением в Закон № 796. Оно заключается в новой статье 71 “Особенности внесения изменений в настоящий Закон”. Вся статья состоит из единственного предложения: “Действие положений настоящего Закона не может приостанавливаться иными законами, кроме законов о внесении изменений в настоящий Закон” (имеется в виду Закон № 796).
Дополнение это, как говорится, архиважное. “Чернобыльский” Закон потому многострадальный, что многие его положения многократно приостанавливались другими законами, обычно - законами о Госбюджете на тот или иной год. Например, действие п. 21 ч. 1 ст. 20 Закона № 796 (“получение беспроцентной ссуды на индивидуальное жилищное (кооперативное) строительство из расчета 13,65 квадратного метра на каждого члена семьи с погашением 50 процентов ссуды за счет государственного бюджета, а также беспроцентной ссуды для строительства садовых домиков и благоустройства садовых участков, строительства индивидуальных гаражей независимо от того, кому из членов семьи отведен земельный участок или кто из них является членом кооператива. Указанные льготы могут быть использованы один раз”) приостанавливалось на 1999 год (Закон Украины от 31.12.1998 г. № 378-XIV “О Государственном бюджете Украины на 1999 год”), на 2000 год (Закон Украины от 17.02.2000 г. № 1458-III “О Государственном бюджете Украины на 2000 год”), на 2001 год (Закон Украины от 07.12.2000 г. № 2120-III “О Государственном бюджете Украины на 2001 год”).
Дело дошло до Конституционного Суда Украины, который Решением от 20.03.2002 г. № 5-рп/2002 признал, что приостановка действия положений п. 21 ч. 1 ст. 20, предусмотренная Законом Украины от 07.12.2000 г. № 2120-111, не отвечает Конституции Украины. Победа? Как бы не так.
Очередным бюджетным Законом Украины от 20.12.2005г. № 3235-IV “О Государственном бюджете Украины на 2006 год” действие того же п. 21 ч. 1 ст. 20 Закона № 796 вновь было приостановлено на 2006 год, а Законом Украины от 19.12.2006г. № 489-V “О Государственном бюджете Украины на 2007 год” (далее - Закон о Госбюджете-2007) действие этого пункта приостановлено и на текущий 2007 год.
Кстати, Закон № 231 вступил в силу 31 октября 2006-го. Следовательно, вступила в силу и новая ст. 71, внесенная указанным Законом в Закон № 796. А Закон о Госбюдже-те-2007 был принят уже позднее - 19 декабря 2006-го. Вот и выходит, что приостановление действия п. 21 ч. 1 ст. 20 Закона № 796 ( и ряда других) по сути дела незаконно, так как уже на тот момент действовала ст. 71 Закона № 796, запрещающая приостанавливать какие бы то ни было положения этого Закона иными законами.
Тем не менее, приостановление действия п. 21 ч. 1 ст. 20 Закона № 796 и еще ряда других (п. 29 ч. 1 ст. 20, п. 1 ч.1 ст. 21, п. 7 ч. 1 ст. 21, п. 5 ч. 1 ст. 22, п. 12. ч. 1 ст. 22, п. 1 ч. 1 ст. 23, п. 5 ч. 1 ст. 36, абзац седьмой ч. 1 ст. 48, ч. 3 ст. 48, абзац пятый ч. 4 ст. 48) фактически остается в силе... Кто еще сомневается в том, что в нашем “правовом государстве” многое делается по принципу “Закон, что дышло, - куда повернули, туда и вышло”?
И еще один удручающий факт. В пункте 2 Заключительных положений Закона № 231 прямо предписано Кабинету Министров в трехмесячный срок со дня опубликования этого Закона:
“подготовить и подать на рассмотрение Верховной Рады Украины предложения по приведению законов Украины в соответствие с настоящим Законом;
привести свои нормативно-правовые акты в соответствие с настоящим Законом;
обеспечить принятие актов, необходимых для реализации настоящего Закона;
обеспечить приведение министерствами, иными центральными органами исполнительной власти их нормативно-правовых актов в соответствие с настоящим Законом;
обеспечить проведение перерасчета ранее назначенных пенсий в соответствии с настоящим Законом”.
Трехмесячный срок истек 31 января 2007 года. Многое из предписанного Законом не выполнено. Безусловно, беспрецедентная политическая борьба между ветвями государственной власти внесла свою лепту в сложившийся законодательный хаос. Это в какой-то степени объясняет, почему у нас “правовое государство” воспринимается с иронией, тогда как по замыслу конструкторов Конституции Украины давно должно превратиться в национальную гордость. Объясняет, но не извиняет... Увы, разразившийся политический кризис выявил куда более серьезное игнорирование действующего законодательства со стороны высших должностных лиц нашей страны. К великому сожалению, правовой нигилизм был и остается важнейшей чертой нашего “национального менталитета”.
Как бы там ни было, но мы просто обязаны продолжать выступать на стороне Закона вопреки сложившимся реалиям. Подлинное правовое государство можно построить только путем воспитания общества в духе уважения к праву и Закону.
----------------------------
“Чернобыльский” закон - что дышло.
Куда повернули, туда и вышло!
(Окончание.)
Логика “чернобыльцев”
Конфликт между “чернобыльцами” и Пенсионным фондом Украины возник на базе различного толкования ст. 54 “Государственная пенсия лицам, отнесенным к категории 1 и в связи с потерей кормильца” Закона Украины “О статусе и социальной защите граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы” от 28.02,1991 г, № 796-ХII (далее - Закон № 796). Поскольку нам предстоит разбираться в сути этого конфликта, данную статью лучше иметь перед глазами в полном объеме. Итак, статья 54 гласит:
“Пенсии по инвалидности”, которая наступила вследствие увечья или заболевания, и пенсии в связи с потерей кормильца вследствие Чернобыльской катастрофы могут назначаться по желанию гражданина с заработка, полученного за работу в зоне отчуждения в 1986-1990 годах, в размере возмещения фактических убытков, который определяется в соответствии с законодательством.
Во всех случаях размер среднемесячной заработной платы для исчисления пенсии за работу в зоне отчуждения в 1986-1990 годах не может превышать 3,0 тыс. карбованцев.
Исчисление и назначение пенсий по инвалидности” наступившей вследствие увечья или заболевания, и пенсии в связи с потерей кормильца вследствие Чернобыльской катастрофы из заработка за пределами зоны отчуждения проводится на общих основаниях в соответствии с Законом Украины “Об общеобязательном государственном пенсионном страховании”*.
Во всех случаях размеры пенсий для инвалидов, в отношении которых установлена связь с Чернобыльской катастрофой, не могут быть ниже:
по I группе инвалидности -10 минимальных пенсий по возрасту;
по II группе инвалидности - 8 минимальных пенсий по возрасту;
по III группе инвалидности - 6 минимальных пенсий по возрасту;
детям-инвалидам - 3 минимальных пенсий по возрасту.
Порядок исчисления пенсии по инвалидности, наступившей вследствие увечья или заболевания, и пенсии в связи с потерей кормильца вследствие Чернобыльской катастрофы определяется Кабинетом Министров Украины”**.
Как видим, нижний предел размера пенсий в соответствии с указаниями ч. 3 ст. 54 Закона № 796 определяется на основании минимальной пенсии по возрасту. Какой она должна быть?
Об этом речь идет в ст. 28 Закона Украины “Об общеобязательном государственном пенсионном страховании” от 09.07.2003 г. № 1058-IV (далее - Закон № 1058). Здесь мы также приведем эту статью в полном объеме, ибо конфликтующие стороны ее понимают тоже по-разному.
“Статья 28. Минимальный размер пенсии по возрасту
1. Минимальный размер пенсии по возрасту при наличии у мужчин 25, а у женщин - 20 лет страхового стажа устанавливается в размере прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность, определенного законом.
За каждый полный год страхового стажа свыше 25 лет у мужчин и 20 лет у женщин пенсия по возрасту увеличивается на 1 процент размера пенсии, исчисленной в соответствии со статьей 27 настоящего Закона, но не более чем на 1 процент минимального размера пенсии по возрасту, указанного в абзаце первом настоящей части***.
2. При наличии страхового стажа меньшей продолжительности, чем предусмотрено частью первой настоящей статьи, пенсия по возрасту устанавливается в размере, пропорциональном наличному страховому стажу, исходя из минимального размера пенсии по возрасту****.
3. Минимальный размер пенсии по возрасту, установленный абзацем первым части первой настоящей статьи, применяется исключительно для определения размера пенсий, назначенным в соответствии с настоящим Законом”*****.
Судя по всему, “чернобыльцы” в своих суждениях исходят из следующей логики толкования приведенных выше норм. Коль размер пенсий для инвалидов, в отношении которых установлена связь с Чернобыльской катастрофой, согласно ч. 3 ст. 54 Закона № 796, во всех случаях, не может быть ниже, к примеру, по I группе инвалидности - 10 минимальных пенсий по возрасту, то, следовательно, расчет необходимо производить исходя из ч. 1 п. 1 ст. 28 Закона № 1058, в которой установлено, что минимальная пенсия по возрасту равна размеру прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность, определенного законом.
Статьей 62 Закона Украины от 19.12.2006 г. № 489-V “О Государственном бюджете Украины на 2007 год” (далее - Закон о Госбюджете-2007) прожиточный минимум для лиц, утративших трудоспособность был установлен в размере: с 1 января 2007 года - 380 грн., с 1 апреля того же года - 387 грн, с 1 октября того же года - 395 грн. Стало быть, Пенсионный фонд Украины в этом случае должен был начислять инвалидам-"чернобыльцам" I группы пенсию в размере не меньшем, чем: 3800 грн. с 1 января 2007 года (380 грн. х 10), с 1 апреля того же года 3870 грн. (387 грн. х 10) и с 1 октября того же года - 3950 грн. (395 грн. х 10).
Буквально накануне отчаянной акции “чернобыльцев” в Донецке Законом Украины от 15.03.2007 г. № 749-V в Закон о Госбюджете-2007 были внесены изменения, согласно которым минимальный прожиточный минимум на одно лицо в расчете на месяц для лиц, утративших трудоспособность, утвержден в размере: с 1 января - 380 грн., с 1 апреля - 406 грн., с 1 октября - 411 рн. Причем ч. 7 ст. 62 Закона о Госбюджете, с изменениями, внесенными Законом № 749, установлено следующее. Для определения минимального размера пенсии по возрасту в соответствии с абзацем первым ч. 1 ст. 28 Закона № 1058 с 1 апреля и с 1 октября 2007 года применяется прожиточный минимум для лиц, утративших трудоспособность (т. е. 406 и 411 грн.), увеличенный на 1 %.
Выходит, что в этом случае минимальный прожиточный минимум для таких лиц с 1 апреля составит даже не 406 грн., а 410 грн. 06 коп. (406 грн. х 0,01 + 406 грн.); с 1 октября не 411 грн., а 415 грн. 11 коп. (411 грн. х 0,01 + 411 грн.).
Таким образом, согласно логике толкования законодательства, из которой исходят “чернобыльцы”, инвалид I группы из их числа должен с 1 апреля иметь пенсию не менее 4100 грн. 60 коп. (406,06 грн. х 10), а с 1 октября текущего года - не менее 4151 грн. 10 коп.
(415,11 грн. х 10). Соответствующим образом мы можем вычислить минимальный уровень пенсий для инвалидов-“чернобыльцев” II группы: с 1 января 2007 года - 3040 грн. (380 грн. х 8), с 1 апреля текущего года - 3280 грн. 48 коп. (410,06 грн. х 8), с 1 октября текущего года - 3320 грн. 88 коп. (415,11 х 8). Мы также можем вычислить минимальный уровень пенсий и для инвалидов-"чернобыльцев" III группы: с 1 января 2007 года - 2280 грн. (380 грн. х 6), с 1 апреля текущего года - 2460 грн. 36 коп. (410,06 грн. х 6), с 1 октября текущего года - 2490 грн. 66 коп. (415,11 х 6). Дети-инвалиды, определенные в ч. 4 ст. 54 Закона № 796, соответственно, должны иметь как минимум пенсию: с 1 января 2007 года 1140 грн. (380 грн. х 3), с 1 апреля текущего года - 1230 грн. 18 коп. (410,06 грн. х 3), с 1 октября текущего года - 1245 грн. 33 коп. (415,11x3).
Как говорится, им есть за что бороться.
Однако тут есть одна “закавыка”. Пунктом 3 ст. 28 Закона № 1058 установлено, что минимальный размер пенсии по возрасту, определенный абзацем первым части первой той же ст. 28, применяется исключительно для исчисления размера пенсий, назначенным в соответствии с Законом № 1058. Другими словами, действие ст. 28 Закона № 1058 не распространяется на инвалидов-"чернобыльцев", которым пенсия назначается в соответствии со ст. 54 Закона Украины от 28.02.1991 г. № 796-ХII “О статусе и социальной защите граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы”.
Так рушится, казалось бы, безупречная логика рассуждений “чернобыльских” активистов.
Логика представителей Пенсионного фонда Украины
О том, какой логики придерживаются в своих суждениях представители Пенсионного фонда Украины, мы можем судить по сообщениям интернетных средств массовой информации. В одном из них излагаются слова начальника главного управления Пенсионного фонда Украины в Донецкой области Георгия Якименко. По его мнению, расчетная сумма при определении минимального размера государственной пенсии в соответствии с ч. 4 ст. 54 Закона № 796 определяется согласно Постановлению Кабинета Министров Украины от 13.07.2004 г. и с 1 сентября 2004 года составляет 22 грн. 30 коп. При этом, в соответствии с Постановлением Кабинета Министров Украины от 27.12.2005 г. минимальный размер пенсии для инвалидов-"чернобыльцев" с 1 января 2006 года для I группы не может быть ниже 540 грн., для II группы - 500 грн., для III группы - 467 грн.
Будем исходить из того, что журналист, излагающий мнение Георгия Якименко, не исказил его мысль и правильно назвал нормативные акты, на которые тот ссылался.
Что ж, придется нам, подобно незабвенному Шерлоку Холмсу, исследовать и эту “рабочую гипотезу”. Для этого мы поступим, как древние латиняне, и начнем ab ovo (т. е. с самого начала, буквально - “от яйца”),
В части 5 ст. 54 Закона № 796 сказано, что порядок исчисления пенсии по инвалидности, которая наступила вследствие увечья или заболевания, и пенсии в связи с потерей кормильца вследствие Чернобыльской катастрофы определяется Кабинетом Министров Украины. Эта норма действует с 1996 года. А 3 января 2002 года появилось Постановление Кабинета Министров Украины № 1 “О повышении размеров пенсий и иных социальных выплат отдельным категориям пенсионеров, финансирование которых осуществляется за счет средств государственного бюджета”. Его мы здесь также приведем полностью. Потому как на его примере хорошо виден механизм, превращающий Закон в “дышло”, которое “куда повернули, туда и вышло”.
“Во исполнение поручения Президента Украины Кабинет Министров Украины постановляет:
1. Увеличить на 10 процентов пенсии военнослужащим срочной службы и членам их семей, назначенные в соответствии с Законом Украины “О пенсионном обеспечении военнослужащих и лиц руководящего и рядового состава органов внутренних дел”.
2. Установить, что исходя из размера 19 гривень 91 копейка, производится расчет:
а) пенсий, назначенных в соответствии с частью четвертой статьи 54 Закона Украины “О статусе и социальной защите граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы”;
б) дополнительной пенсии, предусмотренной Законом Украины “О статусе и социальной защите граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы”, во время назначения и перерасчета пенсий в соответствии с Законом Украины “О пенсионном обеспечении” (кроме пенсий работникам, предусмотренным в части третьей статьи 53 указанного Закона) и Закона Украины “О пенсионном обеспечении военнослужащих, лиц руководящего и рядового состава органов внутренних дел и некоторых иных лиц”, а также пенсий, предусмотренных частью четвертой статьи 54 Закона Украины “О статусе и социальной защите граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы”;
(подпункт “б” пункта 2 с изменениями, внесенными в соответствии с постановлением Кабинета Министров Украины от 13.07.2004 г. № 895)
в) надбавок, предусмотренных Законом Украины “О донорстве крови и ее компонентов”;
г) повышения гражданам, которые необоснованно были репрессированы и со временем были реабилитированы, и членам их семей, которых принудительно переселили;
г') надбавок на нетрудоспособных членов семьи, пребывающих на содержании неработающих пенсионеров;
д) надбавок по присмотру за одинокими пенсионерами и инвалидами;
е) повышений, предусмотренных Законом Украины “О статусе ветеранов войны, гарантии их социальной защиты” во время назначения и перерасчета пенсий в соответствии с Законом Украины “О пенсионном обеспечении”, Законом Украины “О пенсионном обеспечении военнослужащих, лиц руководящего и рядового состава органов внутренних дел и некоторых иных лиц” и указанных в пункте 1 и подпункте “а” настоящего пункта;
(подпункт “е” пункта 2 с изменениями, внесенными в соответствии с постановлением Кабинета Министров Украины от 27.08.2003 г. № 1350);
е) повышений, предусмотренных Законом Украины “О пенсионном обеспечении военнослужащих, лиц руководящего и рядового состава органов внутренних дел и некоторых иных лиц” для родителей и жен (мужей), которые не вступили в брак повторно, военнослужащих, лиц, которые имеют право на пенсию в соответствии с этим Законом, которые погибли, умерли или пропали без вести в период прохождения службы.
(Пункт 2 дополнен подпунктом “є” в соответствии с постановлением Кабинета Министров Украины от 13.07.2004 г. № 895).
3. Повышение пенсий, указанное в пункте 1 настоящего постановления, осуществляется без учета предусмотренных законодательством надбавок, повышений, дополнительных пенсий, целевой денежной помощи и сумм индексации.
4. Пункт 4 утратил силу (в соответствии с постановлением Кабинета Министров Украины от 13.03.2002 г. № 279).
5. Пункт 5 утратил силу (в соответствии с постановлением Кабинета Министров Украины от 04.08.2004 г. № 996).
6. Настоящее постановление вступает в силу с 1 января 2002 года”.
Итак, что мы видим? Закон Украины № 796 в ч. 5 ст. 54 разрешает Кабмину определять порядок исчисления пенсии инвалидам - "чернобыльцам", но никак не определять размер пенсии для них. Порядок - это расположение чего-нибудь, последовательный ход чего-либо, правила, по которым совершается что-либо. В данном контексте законодатель явно имел в виду алгоритм, то есть последовательность исчисления пенсий. А размер - это величина чего-нибудь. По крайней мере, так понимает значение этих слов Толковый словарь русского языка С. И. Ожегова, который давно стал эталоном.
Мы можем сколь угодно много раз перечитывать ч. 5 ст. 54 Закона № 796, но все равно не обнаружим там формулировки - “порядок и размер пенсии по инвалидности” определяет Кабмин. Однако в п. 2 Постановления КМУ № 1 (с последующими изменениями) о порядке исчисления пенсии фактически речи не идет, зато мы обнаруживает новый размер для расчета (19 грн. 91 коп.).
Идем далее. Согласно п. 1 ст. 116 Конституции Украины, Кабинет Министров Украины обеспечивает не только государственный суверенитет и экономическую самостоятельность Украины, не только осуществление внутренней и внешней политики, но и исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины. А согласно ст. 117 Конституции наш Кабмин в пределах своей компетенции издает постановления и распоряжения, которые обязательны для исполнения. Таким образом, выходит, что компетенция Кабмина базируется на Конституции и законах Украины. А коль так, то его постановления не должны противоречить законам. Более того, если Кабмин обеспечивает исполнение законов, то его постановления должны издаваться лишь с целью содействия исполнению законов. Нигде в Конституции мы не находим норму, которая бы давала право Кабмину совершенствовать, корректировать, изменять действующие законы. Тем более мы не обнаруживаем в Конституции Украины норму, позволяющую Кабмину заменять своими постановлениями те или иные положения в действующих законах Украины.
А меж тем, в п. 2 Постановления КМУ № 1 осуществлена подмена базы для расчета пенсий инвалидам-"чернобыльцам". Вместо пенсии по возрасту появился ничем не обоснованный и никак не увязанный с действующим законодательством “размер”, из которого производится расчет. Те, кто готовил текст этого Постановления, не удосужились даже придумать хоть какое-то маломальски вразумительное название для цифры, равной 19 грн. 91 коп.
Уместно спросить - а на основании чего вообще издано это Постановление Кабмина? В первой же его строке читаем “во исполнение поручения Президента Украины”. Нет ссылки ни на номер, ни на дату такого “поручения”. Похоже, оно было устным. Но может ли Президент отдавать устные распоряжения Кабмину?
Опять читаем Конституцию. В части 3 п. 31 ст. 106 Конституции (причем, как в ее прежней редакции, так и в новой, после внесения изменений Законом от 8 декабря 2004 года № 2222-IV) записано одно и то же: “Президент Украины на основе и во исполнение Конституции и законов Украины издает указы и распоряжения, которые обязательны к исполнению на территории Украины”. Устных поручений, как видим, в данной норме не значится.
Рассматриваемое нами постановление было издано во время действия “старой” редакции Конституции. Поэтому, на всякий случай, обратимся к “старому” тексту Конституции Украины. В части 3 ст. 113 Основного Закона Украины находим следующую формулировку: “Кабинет Министров Украины в своей деятельности руководствуется Конституцией и законами Украины, актами Президента Украины”. Всё. Устными поручениями Президента Кабмин не обязан был руководствоваться ни по прежней редакции Конституции, ни по ныне существующей.
Следовательно, все Постановление № 1 весьма и весьма сомнительно с точки зрения легитимности.
Кстати, обратим внимание на название этого Постановления: “О повышении размеров пенсий и иных социальных выплат отдельным категориям пенсионеров, финансирование которых осуществляется за счет средств государственного бюджета”. Говоря о повышении, Кабмин на деле снизил пенсии инвалидам- "чернобыльцам" в сравнении с ч. 4 ст. 54 Закона № 796.
13 июля 2004 года на свет явилось еще одно Постановление КМУ № 894 “О повышении размеров пенсий, назначенных в соответствии с частью четвертой статьи 54 Закона Украины “О статусе н социальной защите граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы”. В нем всего два пункта. Приводим их полностью:
“С целью осуществления дальнейших мер по социальной защите пенсионеров Кабинет Министров постановляет:
1. Увеличить с 1 сентября 2004 г. на 12 процентов пенсии (без учета надбавок, повышений, дополнительных пенсий, государственной помощи и сумм индексации), назначенные в соответствии с частью четвертой статьи 54 Закона Украины “О статусе и социальной защите граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы”.
2. Министерству финансов при формировании Государственного бюджета Украины на 2005 год предусмотреть средства для дальнейшего повышения пенсий инвалидам, относительно которых установлена связь с Чернобыльской катастрофой, и пенсий в связи с потерей кормильца вследствие Чернобыльской катастрофы”.
Если мы “размер” в 19 грн. 91 коп. увеличим на упомянутые в Постановлении 12 %, то получим 22 грн. 30 коп. Это та самая сумма, на которую ссылается упомянутый выше представитель Пенсионного фонда Украины. Как видим, фокус прост. Вначале издается сомнительное с точки зрения действующей Конституции и законодательства Постановление Кабмина, в котором появляются взятые “с потолка” 19 грн. 91 коп., а потом эта же сумма великодушно увеличивается еще одним Постановлением Кабмина аж на 12 %. Спрашивается, в результате такого фокуса исходная сумма, на основании которой исчисляются пенсии инвалидам -"чернобыльцам", стала более легитимной? Едва ли 22 грн. 30 коп. столь же не обоснованны, как и 19 грн. 91 коп.
Обратим внимание и еще на один прием “шулерства” Кабмина. И в первом, и во втором Постановлениях упоминается вся ст. 54 Закона № 796 в целом, без ссылки на ее ч 4. Случайно ли? Думается, что нет. Составители текстов этих Постановлений наверняка имеют высшее юридическое образование. И поэтому они прекрасно понимают, что, если упомянуть ч. 4 ст. 54, то, тем самым, указать на очевидное противоречие между Постановлениями и Законом. Ведь в ч. 4 говорится о том, что во всех случаях размеры пенсий для инвалидов, относительно которых установлена связь с Чернобыльской катастрофой, не может быть ниже, чем определенное количество минимальных пенсий по возрасту.
Формулировка Закона “во всех случаях” охватывает, вне всякого сомнения, и случай издания постановлений Кабмина. Мы можем бесконечно перечитывать ст. 54 и ни разу не обнаружить в ней формулировку “за исключением, если постановлением Кабинета Министров не будет установлено иное”. Нет там такого исключения. Как нет и возможной альтернативы формулировке “минимальных пенсий по возрасту”. А ни “размер”, равный 19 грн. 91 коп., ни тот же самый “размер”, увеличенный на 12 процентов, не являются никакой минимальной пенсией по возрасту. Это вообще непонятно что за величина - без названия, определение которой мы нигде в украинском законодательстве попросту не найдем.
Наконец, 27 декабря 2005 года Кабинет Министров издал еще одно Постановление № 1293: “Об увеличении размеров пенсии некоторым категориям граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы”. На это Постановление также ссылается представитель Пенсионного фонда Украины. Для наглядности приводим его здесь полностью.
“С целью осуществления дальнейших мер по дифференциации размеров пенсий Кабинет Министров Украины постановляет:
1. Увеличить размер пенсии, назначенной в соответствии со статьей 54 Закона Украины “О статусе и социальной защите граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы” (далее - Закон):
в 3,5 раза - пенсию по инвалидности участникам ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС в 1986 году и пенсию в связи с потерей кормильца вследствие Чернобыльской катастрофы членам их семей;
в 2,5 раза - пенсию по инвалидности участникам ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС в 1987 - 1990 годах, гражданам, эвакуированным в 1986 году из зоны отчуждения, и пенсию в связи с потерей кормильца вследствие Чернобыльской катастрофы членам их семей.
Увеличение размера пенсий осуществляется без учета предусмотренных законодательством надбавок, повышений” дополнительной пенсии, целевой денежной помощи, пенсии за особые заслуги перед Украиной, сумм индексации и иных доплат к пенсии, установленных законодательством.
2. Установить, что:
1) минимальный размер пенсии, предусмотренный частью четвертой статьи 54 Закона, не может быть ниже:
для инвалидов из числа участников ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, в отношении которых установлена причинная связь инвалидности с Чернобыльской катастрофой, I группы - 540 гривень, II группы - 500 гривень, III группы - 467 гривень;
для иных инвалидов, в отношении которых установлена причинная связь инвалидности с Чернобыльской катастрофой, I группы - 440 гривень, II группы - 400 гривень, III группы - 367 гривень;
2) размер пенсии гражданам, которые подают заявление о ее назначении в соответствии со статьей 54 Закона, определяется с учетом настоящего постановления.
3. Пенсионному фонду Украины обеспечить проведение со дня вступления в силу настоящего постановления перерасчет пенсии по материалам пенсионного дела гражданам, получающим пенсию в соответствии со статьей 54 Закона, а также лицам, которым ранее назначена пенсия в соответствии с указанной статьей Закона и которые на данное время получают пенсию в соответствии с иными законами (в соответствии с их заявлением).
4. Настоящее постановление вступает в силу с 1 января 2006 года”.
И данное Постановление Кабмина весьма трудно состыковать с действующим Законом № 796. Здесь вновь вместо порядка исчисления пенсии мы видим установление новых размеров пенсии. Особенно бросается в глаза подмена понятия “минимальных пенсий по возрасту” (ч. 4 ст. 54 Закона № 796) понятием “минимальный размер пенсии, предусмотренный частью четвертой статьи 54 закона”. Нет там просто минимального размера пенсии, есть “размер пенсии” и “минимальные пенсии по возрасту”.
Прочтите еще раз пп. 2 п. 2 Постановления Кабмина № 1293. Там просто императивным тоном заявлено, что размер пенсии, назначаемой в соответствии со статьей 54 Закона № 796, должен быть таким, какой указан в этом Постановлении. На основании чего? Ответа мы в Постановлении не найдем. Как и не найдем ответа - на основании чего издано это самое Постановление. Если Постановление КМУ № 1 издавалось “во исполнение поручения Президента”, то это Постановление, как и предыдущее, просто “с целью осуществления дальнейших мер”. Вот так вот. Цель, по логике Кабмина, оправдывает издание постановления. Никаких оснований для издания, получается, и не требуется.
А надо бы, наверное, все же начинать с основания. Например, “на основании п. 1 ст. 116 Конституции Украины, ч. 5 ст. 54 Закона Украины “О статусе и социальной защите граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы” Кабинет Министров постановляет”. При таком построении постановлений мы сразу бы видели, с какими нормами действующего законодательства следует сравнивать подзаконный акт Кабмина.
Подзаконный акт - значит, “под законом”, то есть ниже закона, на основании закона, во исполнение закона. Но никак не “вне закона” и не “вместо закона”. В нашем же “правовом государстве” постановления Кабмина (причем как при Кинахе, так и при Еханурове или Януковиче) частенько издаются “вместо закона”. В основе таких постановлений лежит не принцип законности, а принцип бюджетной целесообразности. Денег на высокие пенсии “чернобыльцам” не хватает, вот и приходится урезать их “целесообразными” постановлениями.
Но если в бюджете и в Пенсионном фонде Украины нет средств на столь высокие пенсии для “чернобыльцев”, то для чего тогда вписывалась ч. 4 в ст. 54 Закона № 796? Закон ведь не стихотворная поэма, и в нем нельзя применять прием “поэтического преувеличения” ради красного словца.
В общем, анализ показывает, что ссылка представителей Пенсионного фонда Украины на постановления Кабинета Министров Украины не совсем корректна. Потому что вся “ветвь” этих постановлений не вырастает естественным образом из ст. 54 Закона № 796 - она, подобно сухой палке, насильственно привязана к этому Закону с помощью “проволоки” или “веревки”. Механическая связь между Законом и упомянутыми постановлениями Кабмина налицо, но животворящая правовая связь - сомнительна.
Правовая ошибка или очередная тонкая насмешка?
С одной стороны, сам факт принятия Закона Украины от 05.10.2006 г. № 231-V “О внесении изменений в Закон Украины “О статусе и социальной защите граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы” можно приветствовать. Вместо сомнительных постановлений Кабмина законодатель внес изменения непосредственно в Закон № 796, которые отныне стали его органической частью.
С другой стороны, новые формулировки ч. 3 ст. 67 Закона № 796 вызывают недоумение. “В случае увеличения размера прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность, определенного законом, повышается размер пенсии, определенный в соответствии со статьей 54 настоящего Закона, а также размер дополнительной пенсии за вред, причиненный здоровью, лицам, отнесенным к категориям 1, 2, 3, 4, размер ежемесячной компенсации семьям за потерю кормильца вследствие Чернобыльской катастрофы. Перерасчет пенсии осуществляется со дня установления нового размера прожиточного минимума”.
Трудно даже сказать, по какой причине, но в данном случае допущена некоторая неточность. Здесь речь идет об увеличении размера прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность, определенного законом, но не увязан этот прожиточный минимум с минимальной пенсией по возрасту, как это сделано в части 1 п. 1 ст. 28 Закона № 1058. Вот и получается досадная правовая нестыковка. В части 4 ст. 54 Закона № 796 речь идет о том, что пенсия для инвалидов - "чернобыльцев" не должна быть ниже определенного количества “минимальных пенсий по возрасту”. А в обновленной ст. 67 того же Закона (ч. 3) говорится об увеличении прожиточного минимума, на основании которого и должен повышаться размер пенсий, определенный в соответствии со ст. 54 этого же Закона. Связь между прожиточным минимумом и минимальной пенсией по возрасту в данном случае отсутствует. Восстановить ее через ч. 1 п. 1 ст. 28 Закона № 1058 невозможно по той причине, что ч. 3 той же статьи того же Закона запрещает это делать.
Выходит, донецкие “чернобыльцы” зря наносили ущерб остаткам своего здоровья, объявляя голодовку? Ответ на этот вопрос зависит от того, какова подлинная причина указанной выше правовой неточности. Если это было сделано преднамеренно, с целью в очередной раз “обвести их вокруг пальца” и не позволить получать существенно повышенные пенсии тем, кто спасал страну во время и после Чернобыльской катастрофы, то ответ один - зря. Голодовка так и останется гласом вопиющих в пустыне.
Если же эта неточность непреднамеренная, допущенная по случайному недосмотру кого-то из чиновников, тогда есть надежда на скорое ее исправление. Правда, для этого придется срочно сочинять очередной закон о внесении изменений в Закон № 796, в которых наконец-то была бы установлена прямая связь между размером прожиточного минимума и минимальной пенсией по возрасту. При доброй воле народных депутатов это вполне можно сделать.
Впрочем, доброй воли сегодня уже мало. Необходимо еще, чтобы не снижался экономический рост, который показал неплохую динамику в первом квартале текущего года. Повышенные пенсии “чернобыльцам” надо все-таки финансировать за счет реальных доходов Пенсионного фонда Украины и Госбюджета. А продолжающийся политический кризис, что называется, под корень рубит экономический рост вместе с соответствующим увеличением доходов Пенсионного фонда и Госбюджета. Если у нас разразится очередной экономический кризис, то высоких пенсий “чернобыльцы”, скорее всего, так и не увидят.
И все же, изначальная причина столь грустного положения дел у нас лежит не столько в экономике, сколько в “национальном правовом нигилизме”. А значит, нам остается надеяться на то, что, в конце концов, демократические преобразования в нашей стране будут подкреплены соответствующими преобразованиями и у нас в головах: правовое сознание станет составной частью нашего менталитета. Тогда и “правовое государство” у нас будет таковым не только в тексте Конституции, но и в действительности, причем без кавычек, придающих этому выражению иронический смысл.
-----------------------------------------
* Часть 3 статьи 54 с изменениями, внесенными Законом Украины от 17.11.2005 г. № 3108-IV.
** Статья 54 с изменениями, внесенными Законом Украины от 01.07.1992 г. № 2532-ХII, Декретом ЕМУ от 26.03.1993 г. № 29-93, в редакции Законов Украины от 17.06.1993 г. № 3285- XII, от 06.06.1996 г. № 230/96-ВР.
*** Абзац второй части первой ст. 28 с изменениями, внесенными Законом Украины от 25.03.2005 г. № 2505-IV “О внесении изменений в Закон Украины “О Государственном бюджете Украины на 2005 год” и некоторые другие законодательные акты Украины”, часть первая ст. 28 в редакции Закона Украины от 23.12.2004 г. № 2291-IV “О внесении изменений в Закон Украины “Об общеобязательном государственном пенсионном страховании”, вступившим в силу 12.01.2005 года.
**** Действие ст. 28 распространяется на пенсионеров, которым пенсия назначена до вступления в силу Закона Украины от 23.12.2004 г. № 2291-IV “О внесении изменений в Закон Украины “Об общеобязательном государственном пенсионном страховании”, вступившим в силу 12.01.2005 г.
***** Статья 28 дополнена частью третьей Закона Украины от 23.05.2005 г. № 2505-IV “О внесении изменений в Закон Украины “О Государственном бюджете Украины на 2005 год” и некоторые другие законодательные акты Украины”.
“Экспресс анализ законодательных и нормативных актов”, № 17-18 (591-592), 23 апреля 2007 г.
(Консультации от 16.04.2007 г.)
ДЖЕРЕЛО
Немає коментарів:
Дописати коментар