Європейський суд і чорнобильські пенсії: юридичний аналіз (ОНОВЛЕНО)

ІНФОРМОВАНИЙ – ЗНАЧИТЬ ОЗБРОЄНИЙ...

17 вересня в “Трибуні праці” було опубліковано оголошення однієї з юридичних компаній, яка обіцяє клієнтам – “чорнобильцям” допомогу (цитую: читайте вдумливо!) в «складанні, надсиланні та реєстрації в Європейському суді позовів щодо отримання компенсацій за недоотримання пенсій з листопада 2011 року». Виграшу справ тут, звичайно, не обіцяють. Саме тому оголошення і сформульовано так обтічно, а конкретно – лише в частині підготовчої юридичної роботи. В оману невдумливу людину може ввести й інша фраза, присутня в оголошенні: “Рішення Європейського суду є безапеляційним, остаточним і підлягає обов’язковому виконанню”. (Це – у випадку його прийняття, яке не гарантується).

Але, як виявляється, не все так просто. Наш читач – кваліфікований  юрист Ігор Семак, ознайомившись із тим оголошенням і бажаючи застерегти земляків від необдуманої трати грошей на послуги адвокатів, які можуть не принести бажаних компенсацій, підготував для “Трибуни праці” грунтовне роз’яснення дійсної ситуації в питаннях роботи Європейського суду. Яке ми й пропонуємо вашій увазі, шановні читачі, у повному обсязі. Скорочення цієї статті в даному випадку означатиме надання неповної (а значить – не до кінця зрозумілої) інформації, котра може бути рано чи пізно потрібною, в принципі, чи не кожному громадянину у випадку захисту своїх прав – якщо не зараз, то в майбутньому.

Отож – перша “порція” корисної інформації.

Павло СМОВЖ.

В Україні все більшої популярності набуває такий спосіб захисту прав, як звернення до Європейського суду з прав людини. Однак цей інструмент є досить новим і порівняно складним для опанування. Так, українці отримали можливість звертатися до Суду лише з 1995 року. При цьому Суд здійснює свою діяльність виключно на основі Європейської конвенції про захист прав людини, яка є просто списком прав, сформульованих у досить загальній формі. Відтак Конвенцію наповнює змістом практика Європейського суду. Саме в практиці Суду, а не в Конвенції, сформульовано левину долю норм і підходів, якими цей же ж Суд керується при вирішенні справ. Тобто для того, щоб звертатися до Європейського Суду, треба вивчати його практику. Це вже є незвичним для наших юристів, які звикли вичитувати норми із законів, а не виводити їх із судових прецедентів. Додайте сюди те, що рішення Європейського суду офіційно видаються лише англійською і, менше, французькою мовами, а перекладаються українською чи російською лише окремі з них (а Регламент Суду і практичні вказівки Президента Суду як частина Регламенту взагалі нашою мовою досі не перекладені). Додайте сюди практично повну відсутність в Україні підручників з права Європейського суду і відповідних навчальних курсів в університетах. Додайте глибокі відмінності між нашим радянським правовим світоглядом і європейським, в атмосфері якого працює Суд. Все це разом у значній мірі пояснює, чому для України, українських громадян і більшості українських юристів Європейський суд з прав людини залишається явищем складним і непізнаним, ба – навіть непізнаваним.

Автора наштовхнуло на думку написати цю статтю оголошення, надруковане нещодавно в «Трибуні праці», в якому якраз згадувався цей Суд. Не будучи байдужим до цієї цікавої сфери, і маючи щасливу можливість вивчати практику і процедури Суду під керівництвом двох урядових уповноважених України у справах Європейського суду – пана Зайцева, тепер уже покійного, і пана Кульчицького – вважаю за можливе дещо роз’яснити щодо питання, яке там зачіпалося. А саме: чи може мешканець нашого району, який у 2010 або 2011 році добився судового рішення про перерахунок йому чорнобильської пенсії, вимагати через Європейський суд коштів, які йому недоплатили по такому рішенню з листопада 2011 року?

Відповідь на це питання слід розпочати із того, що таке Європейська конвенція і Європейський суд з прав людини.

Європейська конвенція про захист прав людини і основоположних свобод – це міжнародний договір. За цим договором держави-учасниці, до кола яких у 1995 році приєдналася й Україна, погодилися взяти на себе зобов'язання одна перед одною гарантувати своїм громадянам певні права, передбачені в тексті Конвенції. Для контролю за виконанням цього обов'язку держави заснували Європейський суд з прав людини. Вони офіційно визнали владу Суду над собою щодо тлумачення і застосування Європейської конвенції. Цим самим ці держави добровільно обмежили власний суверенітет, точніше  – вони обмежили своє право чинити на власній території все, що їм заманеться. Крім самої держави її суверенітет не може обмежити ніхто – це є основа системи міжнародних відносин. Саме тому обсяг такого обмеження суворо визначається міжнародними договорами, що їх укладає держава. Якщо договором не передбачено такого чи такого обов'язку держави – ніхто «ззовні» не може змусити її його дотримуватися.

Відповідно, за Європейською конвенцією держава зобов'язана дотримуватися лише того, що прямо передбачено Конвенцією, і Європейський суд може змушувати державу лише до того, що передбачено Конвенцією. Тому в будь-яких питаннях, які виходять за межі Конвенції, держави продовжують «у звичайному порядку» здійснювати свій суверенітет на всій своїй території, і Європейський суд жодним чином не може втручатися (і не втручається!) у ці справи.

Що ж являє собою Європейська конвенція про захист прав людини? Якщо коротко, то це – чіткий і вичерпний перелік прав, що їх держави взялися гарантувати особам, які знаходяться під їх юрисдикцією. Основні із цих прав – право на життя, на гідність, на свободу, на справедливий суд, недоторканність приватного життя, свободу слова і думки, свободу зборів і асоціацій, це є право власності, виборчі права і деякі інші.

Отже, у Конвенції не відображено загального зобов'язання держав дотримувати власних законів по відношенню до своїх громадян. Тому часто виникають ситуації, коли порушення прав людини з боку держави є, але при цьому повноваження Європейського суду на це порушення не поширюються, бо порушене право не передбачене в Конвенції. Гарний приклад – протиправна бездіяльність Верховної Ради України з непризначення виборів міського голови м. Києва і Київської міської ради. Це є очевидне порушення конституційних прав мешканців Києва на місцеве самоврядування, на участь в управлінні місцевими справами і на вибори взагалі. Але чи можливо поскаржитися на це порушення до Європейського суду? Поскаржитися можна, але нічого з того не вийде, оскільки Конвенція, а саме стаття 3 Протоколу 1, гарантує право на вибори лише парламенту, тобто законодавчого органу. Міська рада і міський голова не є парламентом в розумінні Конвенції, а тому Конвенція не гарантує права їх обирати. А якщо це право не гарантується Конвенцією, то й Європейський суд не буде його захищати, адже він стоїть на варті лише Конвенції. Це не означає, що такого права не існує, просто воно існує не на основі Конвенції, і Європейський суд не уповноважений державами через Конвенцію розглядати такі справи.

Отже, для того, щоб Європейський суд захистив ваше право, це право має бути передбачено Конвенцією. Якщо держава порушує національний закон, це ще не означає, що у вас є підстава звертатися до Європейського суду, для цього держава має порушити саме Конвенцію.

Друга важлива передумова звернення до Суду – дотримання критеріїв прийнятності заяви, викладених у ст. 35 Конвенції. Мова йде про умови, які є необхідними, щоб Суд прийняв справу до розгляду. Якщо порушення Конвенції мало місце, але умов прийнятності не дотримано – Суд таку заяву навіть не візьметься розглядати. Основні умови прийнятності заяви: порушення права має завдати суттєвої шкоди; заявник має вичерпати національні засоби захисту, перш ніж звернутися до Суду; з моменту винесення щодо порушення остаточного рішення на національному рівні до моменту звернення до Суду має пройти не більше шести місяців. По кожній з цих умов, без перебільшення, можна написати окрему книжку, і все на основі практики Суду. Далі ми повернемося до них, коли мова йтиме про оскарження невиплати чорнобильських пенсій у період до 1 січня 2012 року.  Після цих вступних зауважень можемо, нарешті, перейти безпосередньо до справ про невиконання судових рішень щодо чорнобильських пенсій.

Ігор СЕМАК,

юрист

ПРОДОВЖЕННЯ

Протягом 2010-2011 років багато мешканців району добилися прийняття позитивних судових рішень по таких справах. За цими рішеннями суд зобов’язував райуправління Пенсійного фонду, по-перше, здійснити громадянам перерахування відповідних пенсій у збільшених розмірах з певної дати, по-друге, виплатити недоплату. 

Приблизно з листопада 2011 року виплату цих підвищених пенсій було припинено. При цьому саме 23 листопада 2011 року Кабінет Міністрів затвердив новий порядок обчислення пенсій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. За цим порядком пенсії мали визначатися у розмірі меншому, ніж той, що був передбачений «чорнобильським законом». Отже, з листопада і протягом грудня 2011 року Пенсійний фонд порушував «чорнобильський закон», керуючись натомість цим новим Порядком.

Але з 1 січня 2012 року такий стан справ було узаконено через Закон про державний бюджет на 2012 рік (п. З Прикінцевих положень), а потім – і на 2013 рік (п. 4 Прикінцевих положень). За цими законами уряду було дозволено самому визначати розмір чорнобильських пенсій безвідносно до положень «чорнобильського закону» – виходячи з обсягів фінансування, передбачених бюджетом. Таким чином, з 1 січня 2012 року і дотепер нарахування і виплата вказаних пенсій у зменшеному розмірі відповідає чинному законодавству (обидва закони – «чорнобильський» і про держбюджет – мають однакову юридичну силу, але при цьому по-різному регулюють одне і те ж питання (про розміри пенсій), відтак застосуванню підлягають норми спеціальні, а не загальні, і прийняті пізніше, а не раніше. А це є норми саме закону про державний бюджет).

До слова, у жодного професійного юриста, з яким автору траплялося обговорювати це питання, немає навіть найменшого сумніву щодо неконституційності цього нового законодавства: Конституційний Суд вже неодноразово зазначав, що зменшення розміру соціальних гарантій суперечить статті 22 Конституції (див., до прикладу, рішення №10-рп/2008 від 22.05.2008). Але ці два закони про держбюджет чинні у відповідній частині, і рішення Конституційного Суду про визнання їх неконституційними немає, а тому вони де-юре продовжують діяти (за ст. 152 Конституції).

Чи можливо за таких умов звернутися до Європейського суду з прав людини зі скаргою на те, що держава в особі Пенсійного фонду перестала нараховувати і виплачувати пенсії у розмірах, які було визначено відповідними судовими рішеннями?

Як уже було сказано, якщо порушене право не гарантується Конвенцією, то Європейський суд його не захищає. Відтак потребується з’ясувати, чи можливо підвести під будь-яку зі статей Конвенції нарахування і виплату пенсій з листопада 2011 року у заниженому розмірі. А якщо навіть ми і з’ясуємо, що такі дії становили порушення Конвенції – далі ще потребуватиметься перевірити, чи буде дотримано вимог прийнятності заяви. Отже, спочатку визначаємо, чи було порушення Конвенції, а потім – чи можна подати заяву з урахуванням вимог про прийнятність.

Зі всіх статей Конвенції з описаною ситуацією можна пов’язати лише дві (насправді три – іще 13-ту – але вона не має самостійного значення і «з’являється», лише коли є порушення будь-якої іншої статті). Мова йде про статтю 6 (право на справедливий суд) і статтю 1 Протоколу 1 (право власності). Розберімо їх одна за одною.

Стаття 6 Європейської конвенції гарантує право на суд. Невід’ємним елементом цього права, без якого воно втратило би сенс, Європейський суд вважає право на виконання остаточних судових рішень. Особливо якщо це рішення винесено проти держави (з рішеннями проти приватних осіб ситуація трохи складніша, і розглядати її тут немає потреби). При цьому під державою розуміється у т.ч. і державний пенсійний фонд (див., для прикладу, відому справу Бурдов проти Росії, заява №59498/00).

Тому на основі статті 6 ми можемо скаржитися до Європейського суду на невиконання Пенсійним фондом саме рішення суду. Ми не можемо в межах цієї статті оскаржувати порушення ПФУ закону, якщо при цьому немає порушення судового рішення.

Відповідно, щоби визначити, чи є підстава на основі статті 6 звертатися до Європейського суду щодо перерахунку і виплати пенсій за період після листопада 2011 року, потрібно з’ясувати, чи дійсно з відповідного рішення національного суду   випливав   обов’язок   Пенсійного   фонду   перераховувати   і   виплачувати підвищену пенсію з дати прийняття рішення і надалі, у т.ч. після листопада 2011 року.

Одразу дамо відповідь: із судових рішень, які виносилися в Іванківському районі, такий обов’язок Пенсійного фонду не випливав.

По-перше, це ясно видно із самого тексту рішень: у них використовується формулювання «перерахувати» і «виплатити», що, на відміну від «перераховувати» і «виплачувати», означає одну конкретну дію (у крайньому випадку поділену на кілька дій), але не невизначену кількість послідовних дій. «Перерахувати і виплатити» означає, що Пенсійний фонд було зобов’язано здійснити (а не «здійснювати») перерахунок за період з дати, вказаної у рішенні, до дати винесення самого рішення, і виплатити (а не «виплачувати») недоплачену різницю, яка утворювалася внаслідок такого перерахунку. Якби у рішенні було вказано «перерахувати і виплачувати» – ось тоді рішення стосувалось би майбутніх періодів. Натомість, у ньому вказано: перерахувати і виплатити недостачу, утворену внаслідок перерахунку. А тому, щойно цей перерахунок здійснено і недостачу, яка утворилася, виплачено – рішення саме по собі є повністю виконаним, відтак обов’язок ПФ виплачувати пенсію у підвищеному розмірі за наступні періоди ґрунтується вже лише на законі.

Другий аргумент – адміністративний суд в принципі не може присудити нічого наперед, бо на момент винесення рішення йому не відомо, чи існуватиме в майбутньому підстава для такого присудження, а саме неправильне (невідповідне закону) нарахування з боку Пенсійного фонду. По-перше, суд не знає, чи порушить фонд закон, по-друге, суд не знає і не може знати, яким буде цей закон у майбутньому. Адже ж суди у 2010-2011 роках зобов’язували ПФ виплачувати громадянам підвищені пенсії не за власним бажанням, а на основі законодавства, чинного на момент винесення судових рішень. Як міг суд на основі закону, чинного станом на 1 липня чи 1 вересня 2011 року, визначити, в якому розмірі Пенсійний фонд муситиме виплачувати громадянину Петренку пенсію у 2012 році? у 2013? 2014? – Ніяк. Взагалі те, що адміністративні суди не можуть присуджувати перерахунок і виплату пенсій на майбутнє, вже давно роз’яснив Вищий адміністративний суд України – ця позиція чітко зафіксована у безлічі його постанов,   винесених   в   окремих  справах  (див.,   до  прикладу,   постанови  від 09.02.2010   у справі № 22432/07, від 27.07.2011   у справі № К-17564/09,  від 06.07.2011 у справі № К/9991/19760/11, від 28.07.2011 у справі №К-7898/10 та ін.).

Третій аргумент: зміна законодавства не просто може відбутися – після судових рішень 2010 і 2011 років, з 1 січня 2012 року законодавство дійсно змінилося таким чином, що ПФ було дозволено не продовжувати нарахування і виплату пенсій у збільшеному розмірі. Про це вже йшлося вище. При цьому вперше така практика ґрунтується не лише на постановах Кабінету Міністрів як підзаконних актах, але й на нормах законів – про державний бюджет на 2012 і на 2013 роки. Тут уже згадувалося, що раніше Конституційний Суд прийняття подібних законів, які призводили до зниження розміну пенсій, вважав порушенням ст. 22 Конституції. Тепер же позиція КСУ змінилася на 180 градусів, причому, саме з кінця 2011 року (див. рішення №20-рп/2011 від 26.12.2011). Таким чином, з точки зору вузької формалістики, Пенсійний фонд, переставши нараховувати і виплачувати пенсії у збільшеному розмірі, з 1 січня 2012 року діяв і діє в рамках закону.

За таких умов немає жодних підстав стверджувати, що судові рішення 2010 і 2011 років вимагали, аби пенсії продовжували нараховувати у збільшеному розмірі за період з дати прийняття цих рішень і надалі.

У читача може виникнути заперечення. Мовляв, але ж за період після судових рішень, що виносилися (скажімо, весною 2011 року), підвищені пенсії нараховувалися таки і виплачувалися до листопада 2011 року. – Так, але вже не на підставі судових рішень, а на підставі лише закону і згідно з перерахунком, здійсненим з дати, що передувала прийняттю рішень суду.

Це все є досить очевидні речі, які зрозуміють і судді Європейського суду, якщо їм на розгляд надійде відповідна заява, і тим більше працівники Міністерства юстиції України, які подаватимуть Суду свої заперечення проти заяви (державу як відповідача в суді представляє саме Міністерство юстиції). За таких умов в задоволенні заяви по статті 6 Конвенції, якщо заява стосуватиметься нарахувань за період після прийняття судового рішення, поза всяким сумнівом буде відмовлено. Адже не буде доведено, що держава не виконала саме судове рішення.

ПРОДОВЖЕННЯ

Розгляньмо тепер ситуацію з нарахуванням пенсій після листопада 2011 року у світлі статті 1 Протоколу 1.

У цій статті ідеться про те, що кожний має право на мирне володіння своїм майном. При цьому Європейський суд у своїй практиці сформував позицію, що під майном можуть розумітися не лише конкретні речі або кошти, але також і виправдані очікування на набуття таких речей або коштів. Ці очікування можуть ґрунтуватися на остаточному судовому рішенні, прийнятому проти держави (найвідоміша справа – вже згаданий Бурдов проти Росії). Саме тому тривале невиконання такого рішення становитиме порушення одночасно і статті 1 Протоколу 1, і статті 6, про яку вже йшлося (у справах про невиконання судових рішень ці дві статті дуже часто «ходять парами»). В цій частині для статті 1 Протоколу 1 будуть справедливими всі зауваження, викладені вище щодо статті 6 Конвенції.

Визнаються «майном» і ті очікування, які ґрунтуються не на судовому рішенні, а безпосередньо на чіткому і недвозначному законі. Так, Європейський суд по статті 1 Протоколу 1 зазначає, що коли соціальна чи інша подібна виплата закріплена законом, має виплачуватися на основі чітких і об’єктивних критеріїв і якщо людина очевидно підходить під ці критерії – це породжує у такої людини виправдане очікування в розумінні статті 1 Протоколу 1. Відтак держава вже не може просто «передумати» виплачувати відповідні кошти за період часу, що вже минув («передумати» на майбутнє держава в межах Конвенції може) (див. справу Кечко п. України, заява №63134/00).

Тому у нашій ситуації період нарахування пенсій після 1 січня 2012 року під статтю 1 Протоколу 1 вже не підпадає, оскільки з тієї дати почав діяти вже згаданий закон про державний бюджет на 2012 рік (а далі – закон про держбюджет на 2013 рік). Тобто, з 1 січня 2012 року ніякий «чіткий і недвозначний» закон, який би гарантував підвищені чорнобильські пенсії, в Україні не діє, через що будь-які очікування щодо виплати таких підвищених пенсій визнаються необгрунтованими, відтак не розглядаються як майно в розумінні статті 1 Протоколу 1.

Отже, під статтю 1 Протоколу 1 підпадатимуть нарахування і недоплати за період лише до 1 січня 2012 року. В цій частині, дійсно, можна стверджувати, що держава допустила порушення Конвенції.

Чи досить такого порушення, щоби подати заяву до Європейського суду? – Ні, для цього ще має бути дотримано критеріїв прийнятності заяви. Перший і найважливіший такий критерій – вичерпання національних засобів захисту. Для описаного порушення статті 1 Протоколу 1 цим засобом захисту слід вважати звернення до національного суду (Іванківського районного) з вимогою зобов’язати Пенсійний фонд виплатити недонараховану пенсію за період з дати попереднього судового рішення до 1 січня 2012 року. Лише у разі подання такого позову, програшу справи, подання апеляційної скарги і програшу справи в апеляційному суді можна було би вести мову про вичерпання національних засобів захисту і можливість звернення до Європейського суду саме по статті 1 Протоколу 1. На скільки відомо автору цієї статті, по цьому відрізку часу такі судові справи не порушувалися. Відтак, критерії допустимості не витримано, і звернення до Суду щодо недоплат за цей період є безперспективним.

Таким чином, якщо розглядати описану «середньостатистичну» ситуацію, то у справі про чорнобильську пенсію на основі рішення, прийнятого у 2010 чи 2011 році, у мешканця нашого району наявні підстави для звернення до Європейського суду, якщо цю пенсію йому не перераховано чи недовиплачено за період з дати, вказаної в рішенні суду, до дати винесення самого судового рішення. Якщо така недоплата дійсно мала місце, то Європейський суд зобов’яже державу погасити цей борг, а також додатково стягне на користь заявника моральну і матеріальну (від інфляції) шкоду та витрати на правову допомогу, пошту тощо у сумі близько трьох тисяч Євро (така остання практика Суду (див. справу Харук та ін. п. України, заява №703/05 і 115 інших заявників). При цьому розмір невиконання не може становити менше певної суми, відображеної в практиці Суду. Ця мінімальна сума є показником, що заявник зазнав достатньо серйозної шкоди, щоби Суд розглянув його справу (це є один зі вже згаданих критеріїв прийнятності заяви).

Отже, Європейський суд із захисту прав людини не є «добрий дядько», до якого досить звернутися абияк і з будь-якою проблемою, щоби цю проблему було вирішено. Це є звичайний європейський (за змістом) суд, який вирішує справи у суворій відповідності із Конвенцією і власним Регламентом, а також згідно зі своєю власною судовою практикою. Загалом це є якісний і дієвий інструмент для ефективного захисту людиною своїх конвенційних прав (до слова, рішення Європейського суду у нас реально виконуються, на відміну від рішень судів національних: за цим слідкує Комітет міністрів Ради Європи, і кошти на це виділяються окремим рядком в бюджеті). Просто цим інструментом треба вміти користуватися.

Насамкінець  іще раз  хочу  підкреслити:   викладене у цій  статті  є лише загальний розбір типової, «усередненої» ситуації. У праві Європейського суду з цих питань є ще багато нюансів, які всі викласти у газетній статті просто неможливо. Крім того, у кожної справи є свої особливі обставини. Тому до кожної справи слід підходити індивідуально.

Джерело: Трибуна Праці

Публікація № 1

Публікація №2

Публікація №3